2025年8月，《國務院辦公廳轉發(fā)財政部〈關于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見〉的通知》（國辦函〔2025〕84號，以下簡稱"84號文"）正式出臺，為存量項目的規(guī)范調整提供了系統(tǒng)性政策指引，明確提出要推動已運營項目平穩(wěn)運行。

深入解析這一調整策略的實務要點，明確各環(huán)節(jié)的操作規(guī)范與實施路徑，對于推動存量政府付費類PPP項目可持續(xù)運營、平衡地方財政壓力與社會資本權益、保障公共服務持續(xù)供給具有重要的現(xiàn)實意義。

政府付費作為存量PPP項目的一種類別，在特定的歷史時期，曾在基礎設施補短板和公共服務提質增效中發(fā)揮過重要作用。近年來，受地方財政收入增速放緩等多重因素影響，財政支出進入緊縮周期，此類項目普遍陷入運營瓶頸，集中表現(xiàn)為政府服務費回收困難、融資成本居高不下、運營成本持續(xù)上升、項目現(xiàn)金流斷裂風險加劇等，不僅制約社會資本方的持續(xù)運行能力，也影響公共服務供給的穩(wěn)定性與質量。

2025年8月，《國務院辦公廳轉發(fā)財政部〈關于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見〉的通知》（國辦函〔2025〕84號，以下簡稱"84號文"）正式出臺，為存量項目的規(guī)范調整提供了系統(tǒng)性政策指引，明確提出要推動已運營項目平穩(wěn)運行。實務操作中，圍繞該政策要求，針對已運營的存量政府付費類PPP項目，逐漸形成了以"期限延長"為核心，同步推進政府應付未付服務費化解、項目貸款展期降費、運營成本合理管控、項目收入挖潛的"一核多元"變更調整策略。深入解析這一調整策略的實務要點，明確各環(huán)節(jié)的操作規(guī)范與實施路徑，對于推動存量政府付費類PPP項目可持續(xù)運營、平衡地方財政壓力與社會資本權益、保障公共服務持續(xù)供給具有重要的現(xiàn)實意義。

01.    矩陣核心策略：項目合作期限延長的實務要點分析

存量政府付費類PPP項目的變更調整，需以合作期限延長為抓手，推動"一核多元"策略的系統(tǒng)落地。84號文明確提出"政府方要與社會資本方平等協(xié)商，合理調整項目投資回報率、資金折現(xiàn)率等指標，適當延長合作期限，建立運營成本控制機制，平滑地方財政支出"。通過延長合作期限，既能緩解地方政府短期財政支付壓力，又能為社會資本方爭取更充足的收益回收時間，實現(xiàn)政府與社會資本的利益平衡。需要注意的是，期限延長并非簡單的時間疊加，要嚴格遵循法定程序與合同約定，兼顧公共服務連續(xù)性與各方利益訴求。

（一）期限延長的適用條件

實務中，并非所有存量政府付費類PPP項目都適合延長合作期限，需滿足特定前置條件：一是項目運營狀況良好，公共服務供給符合合同約定標準，無重大運營違約記錄；二是政府方雖短期財政支付壓力較大，但中長期具備支付能力，通過期限延長可有效緩解年度財政支出壓力；三是項目現(xiàn)金流缺口可通過期限延長實現(xiàn)平衡，延期后社會資本的收益回報能達到合理水平。反之，對于已無運營價值、公共服務需求消失或社會資本方存在重大違約且無法整改的項目，不應采用期限延長方式進行項目變更調整，而應考慮終止合同或移交等其他處置路徑。案例：某地級市市政快速路PPP項目，原合作期限15年，運營第8年時，因地方財政收入增速放緩，政府應付服務費累計拖欠2.3億元，但項目道路通行能力、養(yǎng)護質量均符合合同約定標準，無重大運營違約記錄。經(jīng)測算，地方政府中長期財政具備支付能力，延長合作期限至25年可使年度財政付費額從原1.8億元降至1.1億元，且延期后項目現(xiàn)金流可覆蓋運營成本及貸款本息，達到行業(yè)基準收益要求。該項目滿足"運營狀況良好、政府具備中長期支付能力、現(xiàn)金流可通過延期平衡"的適用條件，采用期限延長方式進行變更調整，而非終止合同或移交。

（二）期限延長的決策流程

決策流程可遵循"協(xié)商—論證—審批—實施"的相關步驟：第一步，由項目實施機構牽頭，組織政府財政部門與社會資本方、項目公司、金融機構開展平等協(xié)商，明確期限延長的初步意向與核心訴求；第二步，委托第三方專業(yè)機構開展期限延長的變更論證，重點測算延長期限對項目現(xiàn)金流、財政支出責任、社會資本回報的影響，并就延長變更后的項目各項邊界條件形成項目變更實施方案；第三步，由實施機構將項目變更實施方案報送本級人民政府，由本級人民政府對項目變更實施方案審議通過。第四步，由實施機構和項目公司正式簽署補充協(xié)議，將項目延期的各項邊界條件細化到補充協(xié)議中。同時，項目公司與各貸款銀行溝通調整還款計劃變更，完成貸款展期降費工作。

（三）多方主體利益訴求的平衡協(xié)調

項目延期調整涉及政府方（主要為實施機構和財政部門）、項目公司、社會資本方（項目公司的股東方）、金融機構等主體，各方訴求差異顯著，協(xié)調難度較大。

1、各主體核心訴求差異

項目公司的核心訴求是"收益保障"，希望通過延長運營期滿足自身運營需求（現(xiàn)金流覆蓋自身運營成本和銀行貸款本息），并實現(xiàn)合理投資回報（通常不低于行業(yè)基準收益率）；實施機構的訴求是"公共服務質量"，需確保延期后項目運營標準不降低，同時避免增加過多監(jiān)管成本；財政部門的訴求是"財政支出可控"，需嚴格控制補貼支出規(guī)模，確保延期方案符合地方財政承受能力要求；項目公司股東方（多數(shù)為國企或民營上市公司）的訴求是"合規(guī)與收益平衡"，既要保證項目運作符合集團資產(chǎn)監(jiān)管相關要求，又要實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值；金融機構的主要訴求是"金融風險可控"，核心關注貸款償還的安全性與及時性。

2、協(xié)調難點與破解方向

項目協(xié)調的核心難點在于"項目收益保障與政府財政壓力的沖突"，延長期限后，項目公司要求的年度政府付費額和付費總額可能超出財政的預算承受能力，而財政部門提出的年度付費額和付費總額可能又無法滿足項目公司的收益需求。這就要求延期后政企雙方需要對政府付費的年付費額和總額進行協(xié)商，尋求滿足雙方要求的最優(yōu)解。

3、社會資本方?jīng)Q策流程的銜接障礙

編輯：趙凡