劉敬霞指出：實(shí)踐中，當(dāng)實(shí)際水量低于保底水量時(shí)，政府并非全額買(mǎi)單，而是僅需為未達(dá)到的水量缺口支付固定成本，并不支付可變成本。這些固定成本不隨水量變化而改變，典型構(gòu)成如廠房或管網(wǎng)租金、人員基本工資、年度大修基金、貸款本息等剛性支出，與實(shí)際運(yùn)營(yíng)負(fù)荷無(wú)關(guān)，無(wú)論是否處理水，企業(yè)都必須支出。對(duì)于隨水量變化而增減的成本，如污水處理的藥劑費(fèi)、電費(fèi)、污泥處置費(fèi)等與實(shí)際處理的水量直接掛鉤的彈性支出，是用多少、確認(rèn)多少，政府并不支付。在產(chǎn)能利用率不充分的情況下，企業(yè)可能沒(méi)有收益，甚至是賠本的。

基本水量的保障，對(duì)支付而言避免了為“未實(shí)際處理的水量”  支付不必要的可變成本，降低結(jié)算壓力，體現(xiàn)公平性;對(duì)項(xiàng)目投資方而言，保障了固定成本的適當(dāng)覆蓋，這是項(xiàng)目生存的核心，可變成本則按實(shí)際服務(wù)量收取，不額外獲利;對(duì)項(xiàng)目而言，避免建成后無(wú)“水”可以處理而產(chǎn)能閑置“曬太陽(yáng)”，有利于合理平衡雙方利益，適當(dāng)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，減少爭(zhēng)議，確保項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。”劉敬霞如是分析。

“新老劃斷”的艱難博弈

根據(jù)PPP新機(jī)制(115號(hào)文)的要求，新項(xiàng)目確實(shí)不再適用“保底量”，要求企業(yè)自擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。但矛盾的焦點(diǎn)在于存量項(xiàng)目。

“法不溯及既往，合同應(yīng)該信守。”劉敬霞律師強(qiáng)調(diào)，對(duì)于老項(xiàng)目，強(qiáng)行取消保底涉嫌違約。但在實(shí)操中，面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地方政府，企業(yè)往往被迫妥協(xié)。

F先生提出了一個(gè)務(wù)實(shí)的談判策略：企業(yè)可以接受取消保底，但前提是政府必須清償歷史欠費(fèi)，并重新核定水價(jià)，以使企業(yè)能夠回收投資?！安荒芤源藶榻杩趩畏矫孢`約?！?/p>

然而，現(xiàn)實(shí)往往更殘酷。很多地方政府既想取消保底，又不愿提高水價(jià)，甚至利用審計(jì)結(jié)果“壓價(jià)”。X先生無(wú)奈地表示：“財(cái)政部門(mén)往往一刀切，不跟你講道理。企業(yè)最怕的是即便降價(jià)了，最后該欠的還是欠?！?/p>

04.政策的“救命稻草”?——84號(hào)文與化債實(shí)操

就在行業(yè)陷入絕望之際，2025年發(fā)布的“國(guó)辦函〔2025〕84號(hào)”文被視為存量PPP項(xiàng)目的“救命稻草”之一。北京財(cái)指南總經(jīng)理徐向東表達(dá)了較為積極的看法。

專項(xiàng)債置換：從“禁區(qū)”到“破冰”

84號(hào)文的核心突破，在于“開(kāi)了個(gè)口子”，允許使用地方政府專項(xiàng)債券、中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助、超長(zhǎng)期特別國(guó)債等資金，來(lái)置換社會(huì)資本方墊付的建設(shè)成本。

“這標(biāo)志著PPP從純粹的市場(chǎng)融資回歸到政府信用擔(dān)保的范疇?！毙煜驏|認(rèn)為，這是當(dāng)前環(huán)保和基建企業(yè)擺脫壞賬、回收回款的唯一指望。在此之前，專項(xiàng)債與PPP被視為兩條平行線，互不兼容。

三種“解套”路徑

在實(shí)操層面，內(nèi)蒙古、山東、河南等地已經(jīng)開(kāi)始了試點(diǎn)，徐向東梳理了三種主要的置換路徑：

存量債務(wù)置換(化債邏輯)：將PPP項(xiàng)目欠款確認(rèn)為企業(yè)欠款，發(fā)行“解決企業(yè)欠款”類別的專項(xiàng)債進(jìn)行償還。

資產(chǎn)回購(gòu)與提前終止(置換邏輯)：政府發(fā)行專項(xiàng)債，買(mǎi)斷社會(huì)資本的投入。如果全額買(mǎi)斷，項(xiàng)目即提前終止，資產(chǎn)劃歸政府或當(dāng)?shù)貒?guó)企;如果部分買(mǎi)斷，企業(yè)可降低杠桿繼續(xù)運(yùn)營(yíng)。

建設(shè)資金補(bǔ)缺：對(duì)于爛尾或資金鏈斷裂的在建PPP項(xiàng)目，允許專項(xiàng)債直接注入。

“打折償還”的潛規(guī)則與新突破

然而，“解套”是有代價(jià)的。

幾家龍頭企業(yè)正在經(jīng)歷一種痛苦的“債務(wù)重組”。

徐向東透露，行業(yè)內(nèi)普遍出現(xiàn)了“打折收債”的現(xiàn)象。例如，政府欠付5000萬(wàn)，當(dāng)?shù)貒?guó)企或AMC(資產(chǎn)管理公司)可能提出以8折(4000萬(wàn))收購(gòu)債權(quán)，給企業(yè)現(xiàn)金流，企業(yè)為了止損只能接受。

劉敬霞律師提出的構(gòu)想頗具突破性：可否借鑒當(dāng)年四大資產(chǎn)管理公司處置銀行不良資產(chǎn)的成熟模式，構(gòu)建一套適配環(huán)保行業(yè)的應(yīng)收賬款盤(pán)活機(jī)制?

具體而言，由政策性銀行出面，從環(huán)保運(yùn)營(yíng)企業(yè)手中批量受讓其對(duì)地方政府的污水處理費(fèi)應(yīng)收賬款債權(quán)，并迅速向環(huán)保企業(yè)完成資金兌付。這一操作既能讓環(huán)保運(yùn)營(yíng)企業(yè)快速回籠被長(zhǎng)期占用的現(xiàn)金流，剝離沉重的難以收回的債權(quán)包袱，實(shí)現(xiàn)  “輕裝上陣”、專注核心運(yùn)營(yíng);又能讓政策性銀行以市場(chǎng)化、法治化的方式深度參與盤(pán)活實(shí)體經(jīng)濟(jì)，將沉淀的債權(quán)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為激活行業(yè)活力的  “活水”。而政策性銀行持有的對(duì)地方政府的債權(quán)，則可通過(guò)國(guó)家層面的專項(xiàng)政策統(tǒng)籌化解，或是以 “時(shí)間換空間”  的策略，靜待地方經(jīng)濟(jì)形勢(shì)向好、財(cái)政實(shí)力改善后，由地方政府逐步分期償還。

這無(wú)疑是一舉多得的創(chuàng)新突破路徑——對(duì)環(huán)保企業(yè)而言，破解了現(xiàn)金流緊繃的生存困境;對(duì)地方政府而言，緩解了即時(shí)財(cái)政支付壓力;對(duì)政策性銀行而言，拓展了服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的新場(chǎng)景;更能讓整個(gè)環(huán)保行業(yè)從“死水一潭”的困局中掙脫出來(lái)，重新煥發(fā)持續(xù)經(jīng)營(yíng)的生機(jī)與活力。

05.延期與漲價(jià)——看起來(lái)很美，做起來(lái)很難

面對(duì)欠費(fèi)，除了化債，行業(yè)內(nèi)還探討了“延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期”和“提高水價(jià)”兩種自救手段。但從各方反饋來(lái)看，這兩條路都布滿荊棘。

延期：以時(shí)間換空間的幻覺(jué)?

84號(hào)文鼓勵(lì)“適當(dāng)延長(zhǎng)合作期限”。但在X先生看來(lái)，這往往是政府的“緩兵之計(jì)”。

“延期只適用于特許經(jīng)營(yíng)期在10年內(nèi)到期的項(xiàng)目。如果還剩20年，你再延10年，通過(guò)折現(xiàn)計(jì)算出的現(xiàn)值很低，根本無(wú)法解決當(dāng)下的巨額應(yīng)收賬款問(wèn)題?！?/p>

劉敬霞則從法律視角，精準(zhǔn)點(diǎn)出了這一機(jī)制推行過(guò)程中潛藏的多重風(fēng)險(xiǎn)。

她強(qiáng)調(diào)，新舊機(jī)制的銜接必須嚴(yán)格遵循政策要求：新機(jī)制落地之前已實(shí)施的PPP項(xiàng)目，其收費(fèi)需以財(cái)政承受能力論證結(jié)論為依據(jù);而新機(jī)制出臺(tái)之后，后續(xù)新實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，均應(yīng)不折不扣地按照115號(hào)文規(guī)定的新機(jī)制執(zhí)行。

根據(jù)115號(hào)文的明確條款，特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿或提前終止的，應(yīng)按協(xié)議約定依法依規(guī)做好移交或退出工作；擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營(yíng)模式的，應(yīng)按規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者。

編輯：徐冰冰