作為在現(xiàn)有行政體制基礎上為提升水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量做出的體制機制創(chuàng)新，河長制的出臺和落實，對當前水問題的系統(tǒng)解決起到?jīng)Q定性作用。要想將河長制真正落實覆蓋到全國的各條河道，并在機制運行和管理上有效發(fā)揮作用，切實改善中國當前的水環(huán)境質(zhì)量，就要充分理解誰是河長，弄通河長制。

E20研究院院長傅濤博士在河長制研究手冊的自序中提到，生態(tài)文明建設在中央戰(zhàn)略規(guī)劃下的系統(tǒng)推進，涉及四梁八柱的改造與搭建。因此，體現(xiàn)中央系統(tǒng)要求的創(chuàng)新性舉措被不斷推出，其中大多數(shù)是涉及生態(tài)環(huán)境領域的創(chuàng)新，河長制就是其中之一。河長制是太湖流域的基層人民政府為解決治水問題而探索出來的一種制度創(chuàng)新，發(fā)源于基層，創(chuàng)新于基層，服務于基層。

作為在現(xiàn)有行政體制基礎上為提升水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量做出的體制機制創(chuàng)新，河長制的出臺和落實，對當前水問題的系統(tǒng)解決起到?jīng)Q定性作用。要想將河長制真正落實覆蓋到全國的各條河道，并在機制運行和管理上有效發(fā)揮作用，切實改善中國當前的水環(huán)境質(zhì)量，就要充分理解誰是河長，弄通河長制。

誰是河長?

《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2015年修訂)明確，地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。地方人民政府是環(huán)境責任主體，黨政領導要對行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境負責，代表政府統(tǒng)籌管理保護生態(tài)環(huán)境要素，水是核心任務之一，因此黨政領導對水環(huán)境的責任是法定職責。河長就是各級政府的黨政領導，是政府在水問題上的全權(quán)代表，是統(tǒng)籌與水有關的工作、履行與水有關的責權(quán)利的最高黨政代表。目的就是讓政府在水的責任問題上歸位、在權(quán)利問題上實現(xiàn)系統(tǒng)統(tǒng)籌。所以黨政一把手無論是在行政區(qū)域內(nèi)做總河長，還是作為一條河道的河長，都是體制機制賦予的權(quán)利。

明確了黨政一把手領導就是總河長這一原則，那么，誰擔任這個職位，誰就是法定河長，這是在體制確立黨政職務的基礎上，用機制賦予的河長職責。作為河長制的關鍵所在也是核心組成，河長的到位與履職情況直接決定了這個制度的落實程度，以及河道治理與管理的工作成效。在一個行政區(qū)域內(nèi)，只有總河長落實到位，重點貫徹落實河長制工作，每條河道的河長就會有壓力和動力，河長制就可以層層落實下去。

河長是政府在河道治理與管理上的責任代表，代行政府權(quán)力，是協(xié)調(diào)各部門職能與責任的中樞。河長不是行政職務，但是需要由黨政職務的領導來履職，是疊加于行政職務的“準職務”。各級地方黨政領導擔任河長，可以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，使得各部門的“九龍”化為政府的“一龍”;可以根據(jù)各地各時段的輕重緩急，分步驟進行系統(tǒng)治理，解決河流水環(huán)境治理與水生態(tài)管理問題，最終實現(xiàn)河流生態(tài)系統(tǒng)的修復。

什么是河長制?

河長制是在深入推進生態(tài)文明建設背景下，以河道水環(huán)境、水生態(tài)、水資源系統(tǒng)治理為目標，以地方各級人民政府為主體，在河流(湖泊)系統(tǒng)治理關鍵環(huán)節(jié)上補位權(quán)責、化解職能沖突，在現(xiàn)有體制基礎上創(chuàng)新形成的機制和模式。

河長制是基于現(xiàn)有的行政體制，在體制上的微創(chuàng)新、機制上的大創(chuàng)新。可以說，河長制20%是體制微調(diào)，80%是機制創(chuàng)新。在人民代表大會制度的政治體制之下，在黨政領導負責制的制度之下，河長制的內(nèi)核就清晰的表現(xiàn)為兩個機制：一個是責任制，即黨政領導下的責任到位，不遺漏;另一個是協(xié)調(diào)機制，即讓不同層級的行政機構(gòu)，以及不同的行政部門的責任實現(xiàn)協(xié)同。

人民政府對社會公共服務負全責，河長制是嵌套在現(xiàn)有行政體制之中對水責任體系缺位的一種補漏措施，是一種責任制。落實河長制的第一驅(qū)動要素是責任，是全面承擔中國目前面臨的水環(huán)境問題的政府責任。河長制是對現(xiàn)有責任制度的查缺補漏，對水的責任最后兜底。從政府、部門、產(chǎn)業(yè)、民眾等不同的角度來看河長制，它都是為全社會不同層面提供河道管治的共同抓手，將不同層面的責任進行集中管理。

河長制在基層工作的落實表現(xiàn)為上下級、各部門的協(xié)調(diào)溝通，在河道的管理和治理方面，具體工作的執(zhí)行是水利、環(huán)保、住建等歸口部門的任務，工作分配很清晰。但河道的治理需要系統(tǒng)施治，責任無法一分即清，這就需要河長制的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。河長制的協(xié)調(diào)機制表現(xiàn)在上下游之間，就是要打破跨區(qū)域、跨流域的行政壁壘，讓不同層級的河長工作溝通更順暢、統(tǒng)籌全覆蓋。河長制的協(xié)調(diào)機制表現(xiàn)在跨部門之間，就是要打破原有各個部門工作的分割、對立局面，發(fā)揮系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力的作用。

河長辦不是“背鍋俠”

作為一種創(chuàng)新機制，河長制的落實需要直接的實施主體。各級河長本就是黨政領導，河長的責任落實本身就是黨政領導的職責，但河長相應的能力、經(jīng)驗以及精力匹配不足的問題凸顯，河長制辦公室(簡稱“河長辦”)的出現(xiàn)就是為了解決這個問題。河長辦不是某一部門下設的河長辦，而是政府的河長辦、總河長的河長辦。

在實踐當中，河長辦給人一種權(quán)力不大但責任很重的感覺，應該明確河長辦的職能和責任，而不是將河長的責任強加給河長辦。2016年12月10日，水利部、環(huán)保部聯(lián)合印發(fā)《貫徹落實<關于全面推行河長制的意見>實施方案》，明確河長辦的職責是組織、協(xié)調(diào)、分辦、督辦。2018年10月09日，水利部印發(fā)《關于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見的通知》，再次明確河長辦的主要職責是做好組織、協(xié)調(diào)、分辦、督辦工作，落實河長確定的各類事項。

設立河長辦的初心是幫助河長完成具體工作，所以各地河長辦要因地制宜，結(jié)合當?shù)氐木唧w情況制定工作計劃，其工作的成效直接對河長負責。河長辦在其職責范圍內(nèi)要有計劃、有安排，也該有功勞，所謂有功可賞、有過必罰，但不能將河長在治理管理方面的責任強加給河長辦。很多工作不是河長辦能直接完成的，只能由黨政領導來統(tǒng)籌安排，由河長辦來協(xié)助實施。所以河長辦不是責任考核的承擔者，也不是為河長頂雷的人，而是保障和輔助。

編輯：趙凡